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丹麥正式撤銷了23種含有6種特定PFAS活性物質的農藥產品的批準，還有10種正在評估。它挑戰了當前歐盟層面擬將農藥活性物質排除在更廣泛PFAS限制之外的做法。丹麥的舉動可能成為其他成員國的有力催化劑，并增加歐盟委員會采取更果斷、更協調的PFAS農藥行動的壓力。從科學角度看，該法規的合理性在于PFAS和TFA污染的普遍性和持久性。

然而，該法規也引發了對短期內特定作物（如淀粉馬鈴薯生產）和農民收入影響的擔憂。這表明PFAS監管需要綜合考慮多個方面：既要有切實可行的替代方案，也要有對農民的有力扶持措施，更要采用精準的風險評估方法，在保護環境和確保農業可持續發展之間實現平衡。

一、丹麥開創性的PFAS農藥政策

（一）禁令詳情

丹麥環境保護署已正式撤銷了23種特定農藥產品的批準。這些產品含有6種不同的PFAS相關活性物質：氟啶胺（fluazinam）、氟吡菌酰胺（fluopyram）、吡氟酰草胺（diflufenican）、氯氟醚菌唑（mefentrifluconazole）、氟胺氰菊酯（tau-fluvalinate）及氟啶蟲酰胺（flonicamid）。

這些特定的活性物質被認定為重要貢獻者，根據丹麥環保署的銷售數據，它們約占丹麥農藥使用總量的5%，總計近160噸此類化合物應用于丹麥農業。

丹麥環保署目前正在評估另外10種農藥，可能也會撤銷其批準，最終決定預計在8月或9月前公布。如果這些農藥也被禁用，總計將有33種農藥因其TFA形成潛力而被丹麥市場移除。

（二）實施與逐步淘汰

禁令的實施時間表根據是否有替代品而有所不同。對于目前尚無可行替代品的7種農藥，其使用被給予長達15個月的過渡期。對于有現成替代品的其余2種農藥，其撤銷將在較短的6個月內完成（2個月用于停止銷售，4個月用于停止使用）。

表1：丹麥禁用的主要PFAS農藥及其淘汰期限

數據來源：丹麥環保署

二、丹麥農藥減量化努力的歷史背景

丹麥于1986年啟動了首個農藥行動計劃，最初目標是到1997年將農藥消耗量減少50%。盡管最初的目標并未完全實現（例如，到1992年農藥使用量反而增加了2%，而目標是減少25%），但這促使丹麥引入了新的舉措，例如從1993年起對商業用戶強制要求持有噴灑證書，并從1994年起定期對噴灑設備進行抽查。

隨后的行動計劃繼續設定雄心勃勃的目標，包括降低處理頻率指數（TFI）和在水道和湖泊沿岸建立無農藥緩沖帶。到2001-2003年，TFI已從1990-93年的3.1顯著下降至2.1。丹麥的調查表明，TFI可以進一步降至1.4，而不會給農民或社會帶來顯著的經濟損失。

丹麥農藥計劃的歷程展現了一個迭代的政策制定過程。最初的目標未能實現，這促使丹麥引入了認證和檢查等新措施。農藥稅本身也經歷了重大改革，從簡單的價格稅轉變為基于環境負荷的稅收。這表明丹麥愿意從過去的政策缺陷中吸取教訓，并調整政策工具以實現預期的環境成果。這種適應性治理方法表明，丹麥當前的PFAS禁令并非孤立事件，而是其化學品管理長期戰略的一部分。丹麥的經驗為其他歐盟成員國提供了寶貴的借鑒，強調了持續評估、政策工具完善以及多方面方法（結合法規、經濟激勵和咨詢服務）的重要性，而非僅僅依賴單一、靜態的政策來應對復雜的環境挑戰。

三、對歐盟的影響：潛在的變革催化劑

（一）歐盟農藥監管框架

歐盟采用雙重農藥監管體系：歐洲食品安全局（EFSA）負責評估活性物質的安全性，而各成員國則負責評估和授權最終的植物保護產品（農藥）在其國家境內的使用。未經各自成員國的事先授權，產品不得投放市場或使用。

法規（EC）第1107/2009號是管理植物保護產品的主要框架。重要的是，該法規第44條明確授權成員國審查和撤銷農藥產品，如果證據表明它們不再符合既定要求，例如地下水污染閾值。

（二）丹麥作為其他成員國的典范

丹麥的決定被歐洲農藥行動網絡（PAN Europe）等環保組織廣泛視為“所有其他歐盟成員國的典范”，并強烈鼓勵歐盟委員會迅速提議在全歐盟范圍內禁用所有產生TFA的活性物質。

丹麥的積極立場使其在應對PFAS相關農業風險方面處于歐盟領先地位。這一大膽舉動向“其他歐盟成員國發出了強烈信號”，可能成為整個歐盟采取類似國家行動的重要催化劑。這種動態意味著歐盟環境政策的進展并非完全是委員會自上而下的過程；它也可以由積極進取的成員國自下而上地推動。丹麥的行動無疑在“試探水深”，這可能導致成員國之間在環境標準方面出現“競爭上游”的局面，當然也可能導致監管碎片化，從而增加市場復雜性。

（三）當前歐盟范圍內的PFAS倡議和農藥豁免

作為《歐洲綠色協議》的核心組成部分，歐盟已承諾根據其雄心勃勃的“零污染”目標，逐步淘汰PFAS化學品，以實現無毒環境。為履行這一承諾，2023年初，一項關于PFAS“普遍”限制的提案已提交給歐洲化學品管理局（ECHA）。

然而，一個重要的爭議點是，歐盟監管機構提議將農藥中使用的活性物質排除在PFAS淘汰提案之外。這項豁免的前提是，這些物質已經受到現有農藥法的充分監管。

相反，歐洲農藥行動網絡（PAN Europe）等組織發布的報告揭示，PFAS活性物質正在“通過有缺陷的農藥評估系統中的漏洞”逃避監管。他們認為，活性物質及其代謝產物（如TFA）的持久性，以及其他關鍵方面，如潛在的內分泌干擾特性、環境影響和慢性毒性，并未得到充分監管或評估不足。

歐盟“零污染”目標與將農藥活性物質排除在禁令之外的提議直接矛盾。這種豁免是基于現有農藥法足以應對的假設，而丹麥的禁令以及歐洲農藥行動網絡（PAN Europe）的發現直接挑戰了這一假設。TFA形成農藥被批準并廣泛使用，而國家研究卻發現它們超過了地下水限值，這表明存在系統性缺陷。這揭示了歐盟層面存在顯著的監管不一致或“盲點”，其中不同的政策框架（例如，針對一般化學品的歐盟REACH法規與針對農藥的法規1107/2009）在處理新興化學風險方面未能完全協調。這可能歸因于多種因素：評估持久性代謝產物的復雜性、長期環境監測的固有挑戰，或者可能來自農用化學品行業的游說努力。丹麥的行動有效地暴露了這一差距，并可能迫使對歐盟更廣泛的PFAS戰略中的農藥豁免進行關鍵性重新評估，從而推動在所有化學品使用中采取更一致的方法。

（四）受影響的歐盟國家

TFA作為這些PFAS農藥的持久性分解產物，已在包括瑞典、荷蘭、德國和比利時在內的多個歐盟國家的地表水、地下水和飲用水中廣泛檢測到。此外，TFA已在歐洲的葡萄酒和谷物等食品中發現，表明這是一個普遍存在的跨界污染問題。

例如，瑞典已經積極重新評估其對含有PFAS農藥的批準，這表明丹麥的積極措施產生了直接和切實的連鎖效應。

進一步表明歐盟范圍內日益增長的趨勢是，歐盟成員國于2025年3月正式投票永久禁止另一種PFAS農藥氟噻草胺。這一行動雖然是針對特定物質的，但突顯了整個歐盟限制這些化學品的日益增長的勢頭。

（五）糧食安全和經濟影響

1、對農業生產的潛在影響

丹麥的農業生產者表示，這項禁令將特別影響淀粉馬鈴薯的生產，這一行業依賴于一些被禁物質。淀粉馬鈴薯對食品工業至關重要，廣泛用于各種產品中。

更廣泛而言，對歐盟范圍內農藥使用減量（如《綠色協議》下的50%目標）的分析預測，各種作物將面臨顯著的產量損失。研究估計谷物和油籽的產量將減少近20%，意大利和西班牙番茄將減少20%，意大利橄欖將減少30%，溫室種植的園藝蔬菜將減少20%。如果《綠色協議》的目標普遍實施，農業部門預計總體產量將減少12%。

如此廣泛的產量下降可能導致消費者食品價格上漲，對農產品進口的依賴增加，以及大宗商品出口減少，從而引發對歐盟長期糧食安全的重大擔憂。

雖然歐盟范圍內預計將出現普遍的產量下降，但研究明確指出丹麥的“淀粉馬鈴薯生產”以及“意大利和西班牙番茄”、“意大利橄欖”和“溫室種植的園藝蔬菜”特別脆弱。這種模式表明，農藥減量化的影響并非均勻分布于所有農業部門，而是集中在那些因其種植方法或對病蟲害的敏感性而歷史上嚴重依賴特定化學投入的專業化、高價值或集約化作物上。這意味著歐盟范圍內農藥減量化的“一刀切”方法是不切實際的，并可能造成損害。政策干預（禁令、減量目標）需要根據具體的作物類型、區域氣候條件和普遍的病蟲害壓力進行仔細調整。對于嚴重依賴受影響作物的地區，經濟和糧食安全影響會被放大，因此需要有針對性地支持替代實踐、健全的咨詢服務和積極的市場調整，以減輕不利影響。

2、對農民的經濟影響

報告顯示，積極的農藥減量，特別是在保護區內，可能導致傳統耕作、水果種植、蔬菜種植和葡萄栽培在經濟上不可行，從而導致“大規模的產量損失和農民收入的減少”。

對于高產地塊的農場，預計收入將減少約50%，而對于較差地塊的耕作，中期內可能不再具有經濟可行性。經濟效益高的作物，如馬鈴薯、油菜籽和許多蔬菜的種植，在許多情況下可能不得不停止。

丹麥20世紀90年代的歷史分析估計，無農藥種植可能導致不同作物平均產量損失在7%到50%之間，僅馬鈴薯晚疫病就可能導致馬鈴薯產量損失約38%，而雜草問題可能使草種作物（指代那些為獲取種子而種植的草類作物）產量減半。

然而，早期的丹麥研究也表明，大幅減少農藥使用（例如，處理頻率減少80%）仍可實現特種作物的盈利生產，且對經濟優化農場的貢獻利潤影響較小。這表明經濟影響的嚴重程度取決于減量水平和替代實踐的采納情況。

表3：歐洲主要作物農藥減量對產量和收入的預計影響

（六）替代方案的可獲得性和有效性

綜合蟲害管理（IPM）被強調為歐盟政策的基石，它強調一種整體方法，包括預防、對有害生物的嚴格監測，以及強烈優先使用可持續的生物、物理和其他非化學方法。其目標是將農藥使用量降至經濟上可行且生態上合理的水平。

針對各種農業挑戰，包括馬鈴薯種植和雜草控制，目前已有特定的非化學替代方案。這些方案包括戰略性輪作、使用植物覆蓋物（覆蓋物）、機械耕作（例如機械除草）以及仔細選擇不含PFAS的選擇性除草劑。新興技術，如激光除草，也在德國等國家進行測試，以無化學品方式清除雜草。

在馬鈴薯晚疫病管理方面，除了化學處理，還存在其他替代方案。這包括使用微生物菌株（如芽孢桿菌屬和假單胞菌屬）作為病原菌的競爭者，以及利用木霉菌屬真菌形成天然屏障。輪作、使用健康且經過適當處理的種子（例如用芥末粉或富鉀灰處理）以及新型生物防治產品。

盡管非化學雜草控制方法（如火焰除草）在丹麥和瑞典等國廣泛應用，但其成本較高，且需要更頻繁的重復處理才能達到與化學方法相當的效率。這表明，雖然替代方案存在，但其經濟可行性和操作效率可能仍需改進。

歐盟的“從農場到餐桌”戰略旨在到2030年將化學農藥的使用量減少50%，這進一步強化了采用更綠色替代方案的必要性。只不過在農藥品種和使用減少的情況下，對生產力和農民收入的影響還需要視具體情況來評估。要保證農藥減量不會導致災難性后果，而是需要農業系統進行根本性轉型。這種轉型涉及從依賴化學投入轉向利用生態過程和生物多樣性來維持作物健康和生產力。這要求歐盟層面加強對IPM和農業生態研究的投資，并為農民提供充分的培訓、咨詢和財政支持，以促進這些替代方案的廣泛采納。這最終將有助于在保護環境和公共健康的同時，確保糧食安全和農業經濟的長期韌性。

（七）科學共識與爭議

盡管科學界幾十年來一直對PFAS的持久性和潛在毒性“敲響警鐘”，但關于是否應“全面禁止”所有PFAS的科學和政策辯論仍在進行中。

全面禁令的批評者認為，PFAS是一個龐大而多樣化的化學品類別，約有13,000種，它們具有不同的特性和風險概況。一些PFAS被認為是關鍵技術（包括太陽能電池板、醫療植入物和綠色能源系統組件，如風力渦輪機、電動汽車系統）所必需的，并且可能較少生物累積（例如短鏈PFAS）。他們認為，不加區分的廣泛禁令可能導致采用潛在不安全的替代品，或產生意想不到的環境后果，例如失去某些PFAS用途帶來的益處（例如，減少溫室氣體排放或提高能源效率）。

支持更細致方法的人士強調“劑量很重要”和“暴露途徑很重要”，主張基于實際使用條件、特定健康基準以及實際危害的可能性來區分PFAS，從而進行基于風險的監管，而不是不分青紅皂白地將每種分子都視為固有危險。

丹麥對特定TFA形成PFAS農藥的禁令是一項強有力的預防措施。然而，更廣泛的科學辯論突出了監管整個PFAS類別的復雜性。最終統一的歐盟方法可能包括根據其特定風險對PFAS進行分類，優先禁止最有害和最持久的物質（如TFA形成物質），并確保沒有可行替代品的必要用途有適當的過渡期或有針對性的豁免。同時，此類政策應積極激勵更安全、非PFAS替代品的創新，促進可持續轉型，而不僅僅是施加禁令。這表明歐盟層面需要更細致的科學評估和政策區分。