| 發布機構 | 中華人民共和國生態環境部 | ||
| 文件號 | 制發日期 | 2025-09-04 | |
在全球積極應對氣候變化的時代浪潮下，全國碳市場建設邁出了關鍵且堅實的步伐，成為實現碳減排目標、推動經濟綠色轉型的重要力量。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳對外發布《關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》（以下簡稱《意見》），科學謀劃全國碳市場未來十年發展藍圖，指引其朝著更具權威性、政策預期性和支撐保障性的方向穩健邁進。其中，“建立配額儲備和市場調節機制，平衡市場供需，增強市場穩定性和流動性”這一政策設計是健全碳市場價格發現功能、提升市場資源配置效率的關鍵舉措，為碳市場高質量發展注入強勁動力并提供政策支撐。
一、《意見》引領下，配額儲備和市場調節機制的重要意義凸顯
一是穩定碳價形成，夯實市場發展根基。《意見》明確強調要形成價格水平合理的碳定價機制。碳價作為碳市場發揮資源配置功能的關鍵信號，其穩定性直接關系到市場激勵機制的成效。建立公開、透明的配額儲備和市場調節機制，能夠在市場出現失衡風險時，及時通過釋放或儲備配額，防止碳價非理性波動，有效避免企業履約成本失控。通過構建價格發現的穩定錨點、預期性較強的價格信號，從微觀層面倒逼企業將碳成本納入全生命周期管理，引導企業減排行為、維護市場穩定運行。
二是增強市場韌性，抵御外部風險沖擊。《意見》明確提出要加強統一監督管理、確保市場穩定運行。碳市場可能面臨宏觀經濟波動、能源價格震蕩、產業結構深度調整以及突發公共事件等因素的沖擊。通過建立配額儲備和市場調節機制，在市場有效需求不足時收儲過剩配額，穩定價格預期；在市場供給明顯不足時釋放儲備，保障企業生產經營與減排目標協同推進，降低“市場失靈”風險。既為應對不確定性沖擊提供機制保障，更通過動態調節實現減排目標與經濟周期的有機平衡，以制度化設計構建起應對系統性風險的抗沖擊體系。
三是提升資源配置效率，激發市場活力。《意見》明確指出要促進碳排放資源配置效率最優化和效益最大化，并構建更加公平公開透明的市場環境。當前全國碳排放權交易市場仍呈現出配額流動以履約驅動為主、市場活躍度存在階段性潮汐效應的特點。配額儲備和市場調節機制通過價格信號引導，推動資本、技術、人力資源從高碳領域向清潔技術領域遷移，重構生產要素配置格局、調整優化產業結構，形成“要素優化配置—產業結構升級—新質生產力培育”的正向循環，激發全社會綠色低碳發展內生動力活力。
二、《意見》指導下，吸收借鑒國內外配額儲備和市場調節機制建設經驗
國內試點碳市場先行先試，積累豐富實踐經驗。在配額儲備方面，各試點市場基本均建立了配額儲備機制，預留一定比例或數量的配額用于市場調節，并多以拍賣方式投放儲備配額，部分地區還出臺專門規定對有償分配的收入進行管理。在配額結轉方面，各地普遍允許配額結轉至后續年度使用，湖北等地通過政策引導交易結轉，顯著提升市場活躍度。此外，部分地區運用市場調節因子、控排系數等其他手段進行市場調節，如湖北通過設置調節因子調節各行業配額，重慶、上海允許企業預支配額。這些措施都對促進市場穩定發揮了積極作用。
國際碳市場長期實踐，提供重要參考范例。國際碳市場在探索實踐中已逐步建立了較為豐富、成熟穩定的市場調節機制，經歷了從單向投放調節過渡到投放、回購雙向調節，從政府主導的相機抉擇到向自動觸發調節發展，主要包括價格調節機制和數量調節機制兩類。歐盟碳市場的市場穩定儲備（MSR）機制，通過設定流通中的配額總數（TNAC）閾值，實現配額供需的雙向自動調節；加州、魁北克等市場采用價格調節機制，通過設定觸發價格來釋放或收儲配額；區域碳污染減排計劃（RGGI）則綜合運用價格與數量調節手段，設置成本控制儲備金與排放控制儲備。此外，國際碳市場普遍允許配額結轉，并將拍賣收入用于減排項目或反哺消費者，提升市場可持續性。
這些國內國際探索與實踐經驗，為全國碳市場儲備管理體系建立、動態調節工具設計提供了重要參考，其專項資金管理、跨年度配額結轉、跨市場鏈接等機制，也為構建全國性市場調節機制提供有效實踐經驗。
三、圍繞《意見》主要目標方向，科學構建配額儲備和市場調節機制體系
全國碳排放權交易市場已運行四年左右，前期通過采取配額預支、結轉、窗口指導等階段性調節措施，有效緩解了市場供需階段性錯配的問題，保障了市場平穩運行。但隨著碳市場逐步邁入提質增效的深化發展階段，還需未雨綢繆，既要立足國情構建符合產業特征的儲備管理體系，又要吸收成熟市場的價格發現與風險防控經驗，來構建與市場發展階段相適應的長效運行、預期明確的調節機制，以保障市場的長期穩定運行和健康發展。沿著《意見》總體方向與建設思路，未來或可考慮從以下幾方面著手，穩步建立科學完善的配額儲備和市場調節機制。
一是建立配額儲備管理體系。建立配額儲備是進行市場調節的基礎。全國碳排放權注冊登記系統負責配額的統一確權登記，可依托注登系統設立儲備專用賬戶，對儲備配額進行統一管理。綜合考慮我國碳市場運行情況、行業排放特點以及經濟發展趨勢等因素，運用科學方法與模型測算合理儲備規模。同時，基于《意見》中完善配額管理制度、平衡市場供需的有關要求，考慮借助大數據、人工智能等前沿技術手段，實時精準地監測市場配額的供需狀況，為配額精準調控提供科學依據。
二是建立公開透明的配額調節機制。依據《意見》對合理碳價形成機制的有關要求，可考慮協同發揮價格調節機制和數量調節機制作用。科學設置配額價格或配額流通數量的上下限閾值及儲備配額投放觸發條件，當碳價觸及上限時，通過增加儲備配額投放等方式，增加市場配額供給；當碳價觸及下限時，采取暫停部分配額拍賣、配額回購等措施，減少市場配額供給。此外，還可借鑒國際經驗設置有償分配地板價和天花板價，引導碳價在合理區間內波動，增強市場價格的穩定性。同時，建立嚴格規范的儲備配額使用程序和出讓金管理制度，明確出讓金使用方式，按照“取之于碳市場、用之于碳市場”的原則，用于支持碳市場建設、企業綠色低碳轉型、應對氣候變化能力建設等，引導資金資源投向碳減排領域，實現碳市場建設與低碳發展的良性互動。
三是充分發揮CCER抵銷機制的市場調節作用。《意見》提出要合理確定用核證自愿減排量抵銷碳排放配額清繳的比例。自愿減排市場與強制碳市場間通過中國核證減排量（CCER）抵銷鏈接，能夠激發企業自主減排的積極性。從國內外經驗來看，可通過調節抵銷比例等來調節配額供需，增強市場靈活性，起到調節市場的作用。建議根據市場配額供需情況、CCER減排量登記情況等定期評估并考慮調整CCER抵銷比例，實現自愿碳市場與強制碳市場之間的充分聯動，共同助力全國碳市場的高效、平穩運行。
四是推動配額的資產屬性逐步提升。《意見》明確，將豐富交易產品、拓展交易主體。國內外碳市場建設經驗揭示了儲備與調節機制從依賴外部指令向自我優化與動態平衡演進的規律，其本質是一種通過豐富交易產品形成多元價格發現機制、通過拓展主體引入更有效供需信號的內生調節過程。隨著市場運行持續深化，配額的資產屬性將逐漸凸顯，市場流動性水平與交易產品多樣性同步提升。可借助金融機構的橋梁作用，充分發揮市場投融資功能、增強對綠色發展的引導作用，利用市場這只看不見的手構筑市場自動調節的內生機制，并為企業和市場參與者提供更多的風險管理工具和投資機會，推動企業綠色轉型。
（碳排放權登記結算（武漢）有限責任公司 尹俊）
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